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OTAN : une Alliance de plus en plus englobante

Par Haj­nal­ka VINCZE, La lettre de l’ASAF

Depuis plus de vingt ans, les Etats-Unis poussent à « glo­ba­li­ser » l’Alliance, au motif qu’elle doit s’adapter aux nou­veaux risques et menaces si elle veut, soi-disant, « res­ter per­ti­nente » (en d’autres termes : prou­ver son uti­li­té pour les inté­rêts amé­ri­cains et s’assurer, en échange, le main­tien de l’engagement US sur le vieux conti­nent). Le rai­son­ne­ment est, somme toute, logique. Sauf que pour les Euro­péens il abou­ti­rait méca­ni­que­ment à aban­don­ner toutes leurs poli­tiques. Le défi consiste à empê­cher, autant que faire se peut, que le champ de com­pé­tences de l’organisation s’étende à d’autres domaines (non-mili­taires) et à d’autres zones géo­gra­phiques (au-delà de l’espace euro-atlantique). 

Car l’objectif des efforts de « glo­ba­li­sa­tion » est de faire en sorte que les Euro­péens – qui dans l’OTAN se trouvent dans une posi­tion de subor­di­na­tion par rap­port à l’Amérique – for­mulent leurs poli­tiques diverses et variées non plus en dehors, mais au sein de l’Alliance atlantique. 

L’expérience montre que cela met une for­mi­dable pres­sion sur les alliés pour épou­ser les prio­ri­tés US, reprendre leurs argu­ments, leur approche, leurs normes et, au bout du compte, délais­ser leurs propres ana­lyses et modes de réflexion. Pour les Euro­péens, la pour­suite de l’extension du champ de com­pé­tences fonc­tion­nelles et géo­gra­phiques de l’OTAN risque de mettre défi­ni­ti­ve­ment leurs poli­tiques dans des domaines tels le cyber, l’énergie, l’espace, et vis-à-vis de puis­sances comme la Rus­sie, la Chine ou le Moyen-Orient sur une tra­jec­toire fixée par les USA. Leur marge de manœuvre s’en trou­ve­rait sin­gu­liè­re­ment rétré­cie, avec des réper­cus­sions désas­treuses à la fois en matière diplo­ma­tique et économique.

La France a flai­ré le dan­ger très tôt. Face à la ten­ta­tion d’élargir à l’infini les com­pé­tences de l’OTAN (et de gri­gno­ter sur celles de l’UE par voie de consé­quence), elle ne cesse de plai­der pour un « recen­trage » de l’Alliance. Le minis­tère de la défense a expli­qué dès 2007 que les clins d’œil de l’OTAN vers des sec­teurs civils, ou en direc­tion de pays par­te­naires en Asie et en Océa­nie dénotent « un chan­ge­ment de nature de l’Alliance » et « visent, sous l’im­pul­sion des États-Unis, à trans­for­mer l’O­TAN en une orga­ni­sa­tion de sécu­ri­té à voca­tion glo­bale, tant géo­gra­phique que fonc­tion­nelle ». Or pour la France « l’O­TAN ne doit pas deve­nir une orga­ni­sa­tion englo­bant des com­pé­tences dis­pa­rates qui n’au­raient plus aucun lien avec son cœur de métier ». Dans le même esprit, le ministre Le Drian s’exprimant en 2014 à un sémi­naire de l’OTAN a plai­dé pour « concen­trer l’Alliance sur son domaine d’excellence ».

Exten­sion géo­gra­phique : démul­ti­pli­ca­tion à la fois des par­te­naires et des cibles

Face aux efforts sans relâche de la bureau­cra­tie ota­nienne pour se confor­mer au plus près des injonc­tions US (avec l’acquiescement dis­cret de la plu­part des par­te­naires), les appels fran­çais au « recen­trage » ont l’air d’un com­bat d’arrière-garde. La perte du focus euro-atlan­tique, à savoir le fait que l’établissement de par­te­na­riats et la dési­gna­tion des adver­saires se pro­duit désor­mais à l’échelle glo­bale, s’inscrit dans la grande muta­tion post-guerre froide. Comme l’a résu­mé l’excellent Jolyon Howorth « à par­tir d’une orga­ni­sa­tion dont l’objectif ini­tial fut d’assurer un enga­ge­ment amé­ri­cain au ser­vice de la sécu­ri­té euro­péenne, [l’OTAN] a été trans­for­mée, presque imper­cep­ti­ble­ment, en une autre, dont le nou­vel objec­tif est d’assurer un enga­ge­ment euro­péen au ser­vice de la stra­té­gie glo­bale des Etats-Unis ».

Pour les Euro­péens, cette évo­lu­tion ampli­fie deux sortes de risques : mili­taires et diplo­ma­tiques. Le géné­ral de Gaulle avait déjà mis en garde sur le dan­ger de se retrou­ver entraî­né dans les aven­tures mili­taires des Etats-Unis. « D’a­bord, on a vu que les pos­si­bi­li­tés de conflit, et par consé­quent d’o­pé­ra­tions mili­taires, s’é­ten­daient bien au-delà de l’Eu­rope, et qu’à leur sujet il y avait entre les prin­ci­paux par­ti­ci­pants de l’Al­liance atlan­tique des diver­gences poli­tiques qui pour­raient, le cas échéant, tour­ner en diver­gences stra­té­giques ». Or « des conflits où l’A­mé­rique s’en­gage dans d’autres par­ties du monde, risquent de prendre, en ver­tu de la fameuse esca­lade, une exten­sion telle qu’il pour­rait en sor­tir une confla­gra­tion géné­rale. Dans ce cas, l’Eu­rope, dont la stra­té­gie est, dans l’O­TAN, celle de l’A­mé­rique, serait auto­ma­ti­que­ment impli­quée dans la lutte lors même qu’elle ne l’au­rait pas vou­lu ».

Avec la fin de la guerre froide, les diver­gences poli­tiques d’un côté et de l’autre de l’Atlantique se mul­ti­plient et se mani­festent de plus en plus ouver­te­ment, d’abord sur le plan diplo­ma­tique. C’est le fameux « poli­cy gap » : les inté­rêts des Euro­péens et des Amé­ri­cains  ne coïn­cident pas, loin de là, sur de nom­breux dos­siers, qu’il s’agisse de la Rus­sie, de la Syrie, de l’Iran, du Proche-Orient, de l’Arctique, de la Chine ou de l’Afrique. Accep­ter de for­mu­ler ces poli­tiques au sein de l’OTAN, donc sous la tutelle de l’Amérique, c’est accep­ter de ver­rouiller les rela­tions de l’Europe vis-à-vis d’autres puis­sances et d’autres régions du globe dans une posi­tion de sui­visme et d’alignement sur les Etats-Unis. Comme l’a dit, avec un euphé­misme remar­quable, le ministre fran­çais de la défense en 1999 : « Il est incon­tes­table que l’Al­liance n’est pas néces­sai­re­ment l’en­ti­té la mieux à même d’as­su­rer à l’Eu­rope une voix plus puis­sante dans les affaires du monde »

Pour ce qui est de la pro­pen­sion de l’OTAN à éta­blir des par­te­na­riats à tout va, le concept semble inno­cent au pre­mier regard – mais n’en com­porte pas moins des dan­gers graves. La diplo­ma­tie fran­çaise a tou­jours été réser­vée par rap­port aux pro­jets de « par­te­na­riat glo­bal » qui est, en réa­li­té, l’association aux tra­vaux de l’OTAN de pays géo­gra­phi­que­ment éloi­gnés de l’espace euro-atlan­tique, mais qui se dis­tinguent par leur loyau­té envers les Etats-Unis. Il s’agit de 42 pays aujourd’hui, y com­pris le Japon et l’Aus­tra­lie, 5 ayant accès à des infor­ma­tions confi­den­tielles de l’Alliance (dont la Jor­da­nie et la Géor­gie). Les réti­cences tra­di­tion­nelles de la France s’expliquent d’abord par le refus d’instituer une sorte de grande « alliance des démo­cra­ties ». Laquelle aurait, d’une part, la voca­tion à peine cachée de se sub­sti­tuer à l’ONU, et qui éta­bli­rait, de l’autre, une logique de bloc à bloc entre l’Occident et le reste du monde. A l’époque, la ministre Michèle Alliot-Marie, dénon­ça le risque « d’adresser un mau­vais mes­sage poli­tique : celui d’une cam­pagne à l’initiative des Occi­den­taux contre ceux qui ne par­tagent pas nos opinions ».

En effet, l’élargissement conti­nu du réseau de par­te­na­riats s’inscrit dans une logique d’extension des adver­saires et des théâtres d’opérations poten­tiels. Ce n’est pas un hasard si en signant un accord de par­te­na­riat ren­for­cé avec l’Australie le Secré­taire géné­ral de l’Alliance a tenu à pré­ci­ser que le but est de gérer/contrer la mon­tée en puis­sance de la Chine. En jan­vier der­nier, dans la revue Forei­gn Poli­cy fut publié un article signé de Ste­phen M. Walt, un de théo­ri­ciens les plus recon­nus des rela­tions inter­na­tio­nales, où il a écrit noir sur blanc que pour sau­ver l’OTAN « les Euro­péens doivent deve­nir l’ennemi de la Chine ». Ou de n’importe qui d’autre que les Etats-Unis nomment comme étant leur prin­ci­pal adver­saire du moment. Car c’est tou­jours la même logique : pour s’assurer les bonnes grâces de Washing­ton et sous pré­texte de « sau­ver » l’Alliance, les Euro­péens sont priés d’aligner leurs poli­tiques sur celles des Etats-Unis. Il va sans dire que l’OTAN est l’enceinte tout trou­vée pour faire ce tra­vail de « coor­di­na­tion » entre alliés.

Exten­sion fonc­tion­nelle : de la poli­tique inté­rieure à l’espace extra-atmosphérique

De façon régu­lière, les res­pon­sables amé­ri­cains lancent aus­si des « défis » thé­ma­tiques à l’OTAN pour qu’elle prouve son uti­li­té et sa per­ti­nence. Comme le pré­sident Trump qui l’a trai­tée « d’obsolète » à moins qu’elle ne devienne plus active dans la lutte contre le ter­ro­risme. Dans le même esprit, on assiste, depuis le début des années 2000, à une exten­sion tous azi­muts des domaines de com­pé­tence de l’Alliance. L’accent a été mis sur l’énergie et le cyber, mais la liste des domaines pos­sibles est pra­ti­que­ment sans fin – comme l’a dit Jaap de Hoop Schef­fer, Secré­taire géné­ral de l’Alliance en 2006 : « vir­tuel­le­ment tous les pro­blèmes socié­taux peuvent rapi­de­ment se trans­for­mer en un défi de sécu­ri­té ». [10] Et ça tombe bien, puisque, pour Washing­ton, il convient sur­tout de réduire au mini­mum le nombre de sujets sur les­quels les Euro­péens se concertent entre eux (dans le cadre de l’UE), hors de son contrôle direct. Car un des grands avan­tages, pour les USA, de l’élargissement du champ des com­pé­tences de l’OTAN est de bloquer/récupérer les ini­tia­tives de l’UE dans les domaines qui les intéressent.

Le scé­na­rio est tou­jours le même. Un sujet est pro­je­té, sur ini­tia­tive US, sur l’écran radar de l’Alliance. Les Euro­péens, Fran­çais en tête, rechignent, en disant que l’OTAN devrait se concen­trer sur son cœur de métier, et ne pas s’aventurer sur le ter­rain de l’UE. Tou­te­fois, comme c’est déjà sur l’agenda, les alliés lancent des consul­ta­tions. Ils en arri­ve­ront à accep­ter l’inclusion du nou­veau sujet par­mi les com­pé­tences de l’Alliance, d’une façon soi­gneu­se­ment cir­cons­crite dans un pre­mier temps. La nou­velle com­pé­tence se limite d’abord à la pro­tec­tion des capa­ci­tés propres (infra­struc­tures, forces en opé­ra­tion) de l’OTAN. Ensuite, au pré­texte de la « valeur ajou­tée » de l’Alliance, celle-ci se pro­pose d’épauler tel ou tel Etat membre. Le sujet fini­ra par se fau­fi­ler dans les pla­ni­fi­ca­tions de défense, où la défi­ni­tion d’une « approche coor­don­née » se fera, tout natu­rel­le­ment, sur la base des prio­ri­tés des Etats-Unis. Cerise sur le gâteau, des voix s’élèveront pour que le nou­veau domaine figure par­mi ceux cou­vert par l’article 5. C’est ain­si que le Secré­taire géné­ral Stol­ten­berg a pu énon­cer, en août der­nier, qu’une attaque cyber contre les ordi­na­teurs du Sys­tème de san­té bri­tan­nique serait sus­cep­tible de déclen­cher la défense collective.

La sécu­ri­té éner­gé­tique est un autre cas d’école. En 2006, au som­met de Riga, le pré­sident Chi­rac a sèche­ment remar­qué que « La sécu­ri­té éner­gé­tique n’était pas à l’ordre du jour et n’avait pas à être à l’ordre du jour de l’OTAN. Nous n’en avons donc pas par­lé ». Il n’en reste pas moins qu’à la suite du som­met, des « consul­ta­tions » furent lan­cées. La Divi­sion des défis de sécu­ri­té émer­gents com­porte, dès 2010, une sec­tion dédiée à la sécu­ri­té éner­gé­tique, et deux ans plus tard un centre d’excellence « Sécu­ri­té éner­gé­tique de l’OTAN » a été mis sur pied. Au som­met de Bruxelles de juillet 2018, les diri­geants alliés, sou­cieux d’apaiser le pré­sident Trump, ont décla­ré que « les déve­lop­pe­ments en matière d’éner­gie peuvent avoir des inci­dences impor­tantes sur les plans poli­tique et de la sécu­ri­té pour les Alliés », et que, pour cette rai­son, « Nous esti­mons qu’il est essen­tiel de veiller à ce que les pays membres de l’Alliance ne soient pas vul­né­rables à la mani­pu­la­tion des res­sources éner­gé­tiques à des fins poli­tiques ou de coer­ci­tion, laquelle consti­tue une menace poten­tielle. Les Alliés conti­nue­ront donc de cher­cher à diver­si­fier leurs appro­vi­sion­ne­ments éner­gé­tiques. » Ce n’est qu’une heu­reuse coïn­ci­dence si, pour beau­coup, cela revient à ache­ter du gaz natu­rel liqué­fié, en pro­ve­nance des Etats-Unis.

L’espace est le pro­chain sur la liste. L’argumentaire est bien rodé, expo­sé il y a deux ans dans un rap­port de l’Assemblée par­le­men­taire de l’OTAN : « toute attaque sur les moyens spa­tiaux d’un Allié aurait des retom­bées sur la sécu­ri­té de tous les autres. Il lui faut donc se doter d’une approche glo­bale qui lui per­mette de pro­té­ger ses inté­rêts dans l’espace. Il est par ailleurs indis­pen­sable, du point de vue opé­ra­tion­nel, d’intégrer l’espace aux struc­tures OTAN de pla­ni­fi­ca­tion et de com­man­de­ment. Enfin, les exer­cices de l’OTAN devraient com­por­ter des scé­na­rios de guerre spa­tiale pré­voyant l’interdiction ou la désac­ti­va­tion tem­po­raire de moyens spa­tiaux alliés ».[16] Une des déci­sions atten­dues au som­met de Londres en décembre pro­chain est jus­te­ment la recon­nais­sance offi­cielle de l’espace comme domaine de com­pé­tence et d’intervention pour l’OTAN. Si elle est conçue comme « un cadeau à Trump » (une fois de plus, le fameux apai­se­ment), elle n’en est pas moins lourde de consé­quences. La France, en par­ti­cu­lier, veut des assu­rances en matière de com­man­de­ment (ses capa­ci­tés spa­tiales seront-elles pla­cées sous com­man­de­ment OTAN/US dans une situa­tion de crise) et sur l’articulation avec l’article 5 (une attaque contre le satel­lite d’un des pays membres serait-il sus­cep­tible d’activer la défense col­lec­tive). Mais elle passe, une fois de plus, à côté de l’essentiel : dès que le spa­tial aura été recon­nu comme domaine OTAN, c’est tout un engre­nage qui se met­tra en place. Un pro­ces­sus au cours duquel les Euro­péens seront ame­nés à se confor­mer à la vision, aux normes, aux prio­ri­tés de l’Amérique dans l’espace.

A moyen et à long terme, l’Alliance atlan­tique pour­ra être ten­tée de s’aventurer davan­tage sur le ter­rain du com­merce et de l’économie (le Secré­taire géné­ral de l’OTAN n’a‑t-il pas par­lé du TTIP comme d’une OTAN éco­no­mique, en sou­li­gnant que ce sont les deux faces de la « com­mu­nau­té trans­at­lan­tique inté­grée » à construire), voire sur celui de la poli­tique inté­rieure de ses propres Etats membres (sauf le plus grand, tout natu­rel­le­ment). L’un des meilleurs spé­cia­listes US de l’OTAN, Stan­ley R. Sloan a consa­cré son der­nier livre presque entiè­re­ment au défi posé par la remise en cause de la démo­cra­tie libé­rale dans les Etats membres. Il y explique que, dès le départ, « l’OTAN était non seule­ment mili­taire, mais tout aus­si poli­tique et éco­no­mique », ayant voca­tion « de défendre les sys­tèmes poli­ti­que­ment démo­cra­tique et éco­no­mi­que­ment libé­ral de ses Etats membres ». Or, pour­suit-il, la ques­tion est de savoir com­ment l’OTAN peut-elle résis­ter aujourd’hui, lorsque ces valeurs sont mena­cées au sein de l’Alliance atlantique.

Un rap­port récent de l’Assemblée par­le­men­taire de l’OTAN, signé du dépu­té Gerald Connol­ly, pré­sident de la délé­ga­tion US, se penche sur le même sujet. Il constate que « Les menaces qui pèsent sur les valeurs de l’OTAN ne pro­viennent pas seule­ment des adver­saires de celle-ci. Des mou­ve­ments poli­tiques peu res­pec­tueux des ins­ti­tu­tions démo­cra­tiques ou de la pri­mau­té du droit prennent de l’ampleur dans de nom­breux pays membres de l’Alliance. Ces mou­ve­ments pré­co­nisent la pré­fé­rence natio­nale à la coopé­ra­tion inter­na­tio­nale. Les démo­cra­ties libé­rales sont mena­cées par des mou­ve­ments et des per­son­na­li­tés poli­tiques hos­tiles à l’ordre éta­bli qui se situent à droite comme à gauche sur l’échiquier poli­tique ». Il sug­gère donc que « l’OTAN doit se doter des moyens néces­saires pour ren­for­cer les valeurs en ques­tion dans les pays membres », en éta­blis­sant « un centre de coor­di­na­tion de la rési­lience démo­cra­tique ». Ce serait une erreur de pen­ser que ces pro­po­si­tions sont moti­vées par les seules batailles poli­ti­ciennes aux Etats-Unis. L’idée de « sur­veillance démo­cra­tique », omni­pré­sente durant la guerre froide, a été reprise au len­de­main de l’effondrement de l’Union sovié­tique, dans un docu­ment confi­den­tiel du Penta­gone dont les fuites avaient pro­vo­qué un véri­table tol­lé à l’é­poque : l’OTAN y est décrite comme « le canal de l’influence des Etats-Unis », et par­mi les objec­tifs US figure le sou­ci de « décou­ra­ger, dans les pays déve­lop­pés, toute ten­ta­tive pour ren­ver­ser l’ordre poli­tique et éco­no­mique ».